陈涛

〔内容提要〕本文首先从政策定位和事业单位改革逻辑上分析说明界定区分支持保障型事业单位的必要性和迫切性，进而提出在实践中面临的如何认定支持保障型事业单位以及支持保障型事业单位的改革取向的问题。围绕这两个问题，分析提出支持保障型事业单位的三大认定标准：服务对象仅为特定党政机关，具有明确性和单一性；服务属私人产品，具有排他性和竞争性，不具公益性；职能为辅助性工作，不承担机关核心功能。同时，分析了保留该类事业单位的影响因素，包括政治、成本、组织文化及市场发育程度，并指出保留单位的改革取向：或并入行政机关，或转为法定机构，或由市场组织承接，以实现其与公益服务型事业单位的区分及合理改革。

经过多年探索，我国事业单位改革于2011年进入深化分类改革阶段，这次的分类改革本质上是对事业单位体系的一次“纯化”^[1]，把承担行政职能和从事生产经营职能的事业单位从事业单位序列中剥离，只保留从事公益服务的事业单位，将事业单位职能限定在公益服务范畴，最终实现事业单位“公益服务化”目标。然而在改革方案里，除承担行政职能的事业单位有较为明确的认定标准和范围外，其他两类事业单位的认定标准与范围均未明确，导致这两类事业单位的实际构成比理想设计状态更为复杂。尤其是公益类事业单位中，除面向社会提供公益服务的事业单位（以下简称“公益服务型事业单位”）外，还有一种为机关行使职能提供支持保障的事业单位（以下简称“支持保障型事业单位”）。

问题的提出

（一）改革政策中的支持保障型事业单位

实际上，在2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中并未提及支持保障型事业单位，只是在相关的配套文件《关于事业单位分类的意见》中，将其归入从事公益服务的事业单位，但在将从事公益服务的事业单位细分为公益一类和公益二类事业单位时，又未提及支持保障型事业单位。如此安排，且不说将支持保障型事业单位归属于从事公益服务的事业单位范畴是否符合“公益性”标准，还会给地方落实分类改革带来困扰，各地对支持保障型事业单位归属于公益一类和公益二类产生不同的理解，同一类型事业单位在不同的地方可能归属于不同类别，进而造成各地事业单位分类的差异。

2016年11月，财政部、中央编办两部门联合印发了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，该文件明确指出，事业单位分为承担行政职能事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、生产经营类事业单位四类，并按其类别及职能，合理定位参与政府购买服务的角色作用，明确相应要求。其中仅有承担行政职能事业单位可以作为政府购买服务的购买主体，公益一类事业单位既不能作为购买主体也不能作为承接主体，公益二类和生产经营类事业单位可以作为承接主体。文件中没有对支持保障型事业单位作出明确定位，而且从政策要求来看，文件中的“政府购买服务”实际上是指“政府购买公共服务”，所以无论将支持保障型事业单位归属于哪一类，均显得不适宜。尽管上述政策文件未对支持保障型事业单位的定位作出明确界定，但它们为公益服务型事业单位的职责任务和工作性质设定了框架。从执行文件的角度考虑，有必要对支持保障型事业单位进行明确区分和界定。

2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求，“区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理”。按照文件要求，公益服务型事业单位和支持保障型事业单位需要实施不同的改革举措，因此，界定和区分支持保障型事业单位显得尤为重要和迫切。

（二）改革逻辑中的支持保障型事业单位

新中国成立之初，物质基础薄弱，经济资源匮乏，生产要素短缺，当时的公共服务组织规模小、数量少，完全不能满足人民群众基本需求。新生的人民政权不得不通过举办国家所有、国家包办的事业单位，并将其纳入国家计划体制内，集中调配资源以保障全民基本需求。因此，事业单位是计划经济时代提供公共服务的我国特有的社会组织，是一种契合于计划经济体制的组织类型，事业单位在建设时期也发挥了巨大作用，显著提升了我国教科文卫等公共事业的发展水平。

改革开放之后，传统事业单位体制难以与市场经济体制相适应，公共服务呈现出供给不足且单一与需求量增加且多元的矛盾。一方面，传统事业单位依附于行政机关，在组织结构、运行机制、管理方式设置上模仿行政机关，成为行政化、官僚化的组织，难免出现服务意识淡薄、效率低下、质量不高、资源浪费严重等行政机关容易出现的弊病，在公共服务供给上体现出供给数量不足、质量不高的问题；另一方面，改革开放后市场社会活力得到极大释放，市场社会活动大幅增加，对公共服务的需求数量更大，也更加多样化。国家无力也不应该单独承担公共服务供给责任，传统的国家包办事业单位，单独承担公共服务的体制亟须改革。事业单位改革启动以来，先后尝试了市场化、社会化等多种模式，但成效不显，反而滋生了其他问题，改革之路崎岖，经过多年的探索和总结，最终确定事业单位的公益公共服务供给者的定位并按此开展了分类改革。

但当前的改革仍旧坚持国家逻辑和市场逻辑进行，将事业单位中属于行使政府职能的部门划归政府，将属于行使市场职能的部门划归企业，并未站在公共服务供给体系多元化的层面上。首先，并非所有的公共服务都需要政府提供。其次，并非所有由政府提供的公共服务都需要政府直接生产。再次，生产公共服务的组织形式有很多，事业单位只是其中之一。因此，分类改革后保留的公益类事业单位所承担的公共服务是否可以由非政府组织提供，即便确定必须由政府提供，但其生产是否可以采用事业单位之外的其他组织形式，换言之，承担可以由非政府组织提供或可以由其他组织生产的公共服务的公益类事业单位是否还有保留的必要。另外还需要确定哪些公共服务必须由政府提供，并且必须采取事业单位生产的方式，这样才能确定哪些事业单位需要保留，也就能说明事业单位存在的必要性。所以，分类改革保留下来的公益类事业单位还需要再进化、再区分，而支持保障型事业单位更加需要界定区分出来并按需要进行改革。可见，界定区分并改革支持保障型事业单位是推进事业单位改革和公共服务供给多元化改革的重要先手棋。

以上从政策定位和事业单位改革逻辑上分析说明界定区分支持保障型事业单位的必要性和重要性，但在实践中将会面临以下两个问题：一是哪些事业单位属于支持保障型事业单位即认定的问题；二是支持保障型事业单位的改革取向。下文将围绕以上两个问题展开论述。

支持保障型事业单位的认定标准

《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中按资源配置标准将公益类事业单位分为公益一类和公益二类，这并不能涵盖整个公益类事业单位范畴。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求区分情况实施公益类事业单位改革，实质上是按照基本功能和服务对象的不同对公益类事业单位进行的又一次分类。通过前文分析可知，分类改革后保留的事业单位构成较为复杂，不仅包括理应属于公益类的事业单位，还有出于各种原因未转制的承担行政职能和从事生产经营的事业单位以及职能复杂难以分类或考虑稳定因素而保留下来的事业单位。如何从这个复杂的事业单位池中将支持保障型事业单位筛选出来，是接下来不可回避的问题。组织理论认为，任何组织的存在都具有自己独特的目的和特定的职能定位，并以此作为区别于其他社会组织和确立自身存在合理性的根据^[2]。因此，通过分析支持保障型事业单位的职能目标，并以此为认定标准，可以确定实际情况下哪些事业单位可以归属于支持保障型事业单位。

支持保障型事业单位主要承担为党和国家机构履行职责提供决策支持及技术性、辅助性的保障工作。可见其组织目标就是为机关在履行职责的过程中提供必要的支撑保障服务，体现出支持保障型事业单位的服务属性，其所承担的职能任务具有服务对象特定性、服务性质非公益性、职能任务非核心性等特点，与公益服务型事业单位所提供的公共服务以及机关所提供的政务服务有本质的区别。

1.服务对象的特定性。支持保障型事业单位的服务对象限定为党和国家机构提供服务，与公共服务及政务服务的开放性形成对比，后者的服务对象为一定区域内的全体或非特定社会成员。服务对象上的区别是认定支持保障型事业单位的重要标准之一，这里还需要明确的是，第一，服务对象具体化。虽然明确支持保障型事业单位的服务对象为党和国家机构，但一个支持保障型事业单位受层级、能力、业务特性等因素影响，其服务对象必然有具体的、明确的范围，在实践中，某一个支持保障型事业单位按其举办机关的所辖区域和范围来确定服务对象，一般仅限于举办机关及其举办机关所辖的区域或领域的其他组织，对于其他机关的服务需求，需要经过举办机关允许后才能提供。按举办主体、不按业务特点确定服务对象的方式，可能会造成重复建设、资源浪费等问题，这也是促进支持保障型事业单位改革的动力之一。第二，“服务”的内涵。由于支持保障型事业单位在管理上仍旧从属于机关，根据机关的安排开展各项工作，实质上为机关提供“服务”，属于一种内部行政管理活动，机关与其是管理与被管理的关系，具有强制性，不具备市场交易中的“服务”所具有的自愿性、互利性、契约性、平等性、产权转移性等特点。因此，支持保障型事业单位的服务对象具体、明确且单一，仅为党政机关服务，不能面向公众开展经营活动和有偿中介服务，不能以政府的影响力参与或干预市场竞争，同时为社会公众和机关提供服务的不应被认定为支持保障型事业单位。

2.服务性质的非公益性。经典公共物品理论按照消费的非排他性和非竞争性程度，将物品分为纯公共物品、准公共物品和私人物品。私人物品用于满足个人偏好，具有排他性和竞争性，可以通过市场机制的引导，由追逐利益最大化的企业自主生产，实现资源的最优配置，而政府在供给私人物品上存在职能失灵的情况。支持保障型事业单位专为特定机关提供服务，对于特定对象之外的其他人或组织具有排他性，同时也具有竞争性，因此其所提供的服务属于公共物品理论中的私人产品，可由市场替代提供。公益指公共利益，是与社会共同体或社会不特定人群的利益有关，而与个体性的私益及放大了的私益—互益相对，互益常常表现为行业组织、同乡会等具有封闭性组织的团体利益^[3]。公益性的客观依据是同时具有非排他性非竞争性的公共物品或两者具其一的准公共物品。现实生活中，虽然某些公共服务严格意义上属于经典定义中的私人物品，比如教育、医疗等，但这些私人物品作为公共服务来提供，是建立在公共需求这个公益性的主观选择之上，体现了一个文明社会理应具备的仁慈与人道关怀^[4]。一个机关集体需求显然不能等同于公共需求，因此，无论从主观还是客观，支持保障型事业单位提供的服务都不具备公益性，所提供服务的性质是满足机关的集体需求而为其提供的私人产品或服务，具有非公益性，从这一点即可明确其与公益服务型事业单位的边界。所以，只有承担未建立在公共需求基础上的私人物品或服务供给的事业单位才能被认定为支持保障型事业单位，而既承担公共服务又承担私人服务的事业单位不在此范围。

3.职能任务的辅助性。支持保障型事业单位承担为机关提供支持保障的职能，不承担核心职能的履行任务，其工作内容处于党政机关核心业务职能的外围。在分类实践中，需要区分机关“核心”职责与支持保障型事业单位“外围”职责。党政机关承担公共事务管理的职能，按照公共事务的性质划分，可以分为政治公共事务、经济公共事务和社会公共事务三大方面。政治公共事务主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族利益等各项事务。经济公共事务主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务。社会公共事务主要包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等^[5]。公益服务型事业单位所主要从事的就是社会公共事务，这也是机关履行社会公共事务管理的一种有效形式。支持保障型事业单位的职责任务主要包括决策支持及技术性、辅助性保障。决策支持是为提高决策的有效性而对决策者提供的辅助，决策支持不是决策本身，但对决策十分重要，没有决策支持，难以实现科学决策、民主决策。技术性、辅助性保障则是为机关业务开展提供有效支撑，能够帮助提升工作绩效，促进目标任务达成，甚至是达成目标的必要条件。所以，公益服务型事业单位所承担的公益服务是社会公共事务中的一部分，支持保障型事业单位则不能以任何形式面向社会实施公共事务管理，只能为政府履行核心职能提供支持保障。

综上所述，支持保障型事业单位的服务对象是党政机关，而不是社会公众或其他组织；所提供的服务性质是非公益性的私人服务，而不是公共服务；所承担的职能任务是外围非核心的支持保障工作，而不是机关的公共事务管理。

实际上，许多事业单位的职能复合繁杂，并非单一纯粹，如为机关提供支持保障的同时也可能承担向社会提供公共服务的职能。这也就造成事业单位难以被归为某一类，因此，在进行事业单位改革之前，需要对事业单位进行职能剥离和分类，这里首先要明确事业单位的职能定位，还原事业单位本来的功能目的，这样才能确定事业单位改革的方向。按照事业单位改革的逻辑，事业单位的职能定位应是政府直接提供公共服务的一种组织形式，因此，改革后理想的事业单位是按政府要求生产并向社会公众直接提供公共服务的组织，以此为参照，所有非公共服务的职能都需要从事业单位中剥离，难以剥离的也要通过转变组织形式以保证事业单位职能的纯粹。剥离职能需要建立相应区分标准，首先应当区分政府与市场、社会的职能边界，以此确定政府的公共服务范围，不论从政府能力还是服务效率来看，政府都不是提供公共服务的唯一选择；其次应当区分公共管理与公共服务，剥离事业单位中的公共管理职能；再次区分公共服务与私人服务，剥离事业单位承担的私人服务职能，在此可以将支持保障职能从中区分出来^[6]。

以上从事业单位职能纯化的视野出发，促使事业单位成为承担公共服务的一类组织。但立足于公共服务多元供给的视野，政府除了事业单位这种组织形式，还可以选择其他方式、利用其他组织或者自己直接提供公共服务，因此，部分事业单位的未来是否需要继续采用事业单位这种组织形式，是值得深思的。既然政府提供公共服务还有其他组织形式，那么当前的事业单位是否可以转变为其他更有效率的组织形式，来生产公共服务，即经过职能纯化后承担公共服务的事业单位是否需要进一步改革。同时，对于某些复合职

能难以分离的特殊情形，是否也可以将这类事业单位转换组织形式，以名正言顺地履行相应职责，消除改不下去的难点和风险。所以，政府提供公共服务有多种生产来源，由于每一种公共服务的特点和其他因素影响，决定了每一种公共服务都有适合自身的生产方式。每一种组织形式在生产公共服务上都有各自的边界和范围。那么，未来事业单位改革后，原有事业单位提供的支持保障服务被剥离，这些服务最终由机关自身生产还是由外部供给保障，与公共服务生产方式多元类似，不同的组织有各自的边界和范围，不能一概而论。所以，支持保障型事业单位的未来也必然会多元多样。

支持保障型事业单位的改革

（一）保留支持保障型事业单位的影响因素

从前文分析可知，支持保障型事业单位所开展工作实质上属于私人服务，应当由市场提供，其相应的服务也可从市场获取。同时，改革所希望形成的事业单位应当承担代政府提供公共服务的职能。按照市场逻辑，理论上应当将支持保障型事业单位划归企业。但正如上文所分析的那样，支持保障型事业单位的未来必然会多元多样，不能简单地将支持保障型事业单位转制为企业，而促使这种情况出现的因素有以下几个方面。

1.政治因素。政府是一个公共权威组织，这是其他组织所不具备的。按照马克思主义理论，政府通过掌握的权力行使两大职能，即政治统治和社会管理的职能^[7]。其中政治统治的职能关系到国家秩序和政权稳定。虽然原则上机关所需的支持保障型服务可以从市场获取，但为国家安全、秘密或其他一些重要部门提供服务或这些服务本身涉及国家安全等事务，那么为了维护国家安全稳定，这些服务便不适合从外界获取，需要由机关自身或设立专门的机构予以保障，而原本专门承担这些服务的支持保障型事业单位也不能简单地转制为企业。

2.成本因素。支持保障型服务由机关内部生产还是从外部获取，还需要比较两种方式的成本。交易费用理论认为企业存在的目的就是为了以相对较低的内部交易成本替代外部市场交易成本，当企业内部管理协调的边际成本等于市场交易的边际成本时，就是企业规模扩张的界限，即企业的规模边界。从经济学角度解释企业存在的原因以及企业扩张的边界问题，对我们理解机关获取支持保障型服务很有启发意义。当从外界获取支持保障型服务的交易成本高于机关内部生产时，我们就不能一味地为了追求“市场”，而需要更加理性。一方面，我们已经知道支持保障型服务并不属于核心业务范畴，但有些支持保障型服务却是业务链条上不可或缺的环节，或是难以与核心业务切割的服务，如果强行切割分离从外界获取，势必增加内部管理协调成本；另一方面，政府购买不是万能的，存在各种交易成本，如信息搜集、谈判、监督等成本，还存在失败、腐败以及被“敲竹杠”的风险^[8]。因此，现有承担上述服务的支持保障型事业单位同样不能转制为企业。

3.组织文化因素。我国事业单位依附于行政机关，在组织结构、运行机制、管理方式设置上模仿行政机关，成为行政化、官僚化的组织，支持保障型事业单位尤为如此。由于两者的高度一致性，两者具有相同的组织文化，在工作习惯、行为方式、工作思维、价值取向上具有高度的契合性，因此两者之间合作的默契程度较高。企业则不同，其与机关组织边界明显，两者社会职能和价值追求明显不同，也造就了完全不同的组织结构，这些差异性导致两者在合作上存在对接不畅、协同不足、配合程度不够的问题。因此，在考虑支持保障型事业单位改革时，某些服务是否从外界获取，组织文化因素应在考量范围之内。

4.市场发育程度。机关所需的支持保障型服务的内涵较为丰富，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护、信息收集及维护、决策咨询、各类专业技术咨询支持、法律咨询、各类政策、规划、标准制定的前期研究和后期宣传等等。但由于地区间经济发展水平高低不一，每个区域市场发育程度不同，能够提供某些服务的市场主体数量没有或不足，难以形成竞争性环境，同时也说明当地市场对于这些服务的需求程度也不高。在这种情形下，需要结合市场实际，暂时保留提供相应服务的支持保障型事业单位，并根据市场发育程度，及时对其进行改制。

（二）保留的支持保障型事业单位的改革取向

经过改革，事业单位仅承担生产公共服务的职能，所以，保留的支持保障型事业单位需要进一步改革。支持保障型服务种类多样，这也决定了提供这些服务的组织形式的多样性。

1.行政机关。机关工作业务链条上不可或缺的，或是难以与核心业务切割的，不适宜其他组织提供的支持保障型服务，或是与机关内设的辅助机构承担职能任务相类似的支持保障型服务，承担此类服务的事业单位适合“行政化”，可将相关服务职能与机关内设机构合并行使，以提高管理和服务效率。

2.法定机构。部分支持保障型事业单位所承担的职能任务公共利益明显、专业技术性较强，可以采用法定机构的组织形式，通过法律规章赋予此类型组织人员使用与管理、经费筹措、收入分配等法定事权，依法自主办理业务，独立承担法律责任^[9]。

3.市场组织。随着市场发育健全成熟，需要保留的支持保障型事业单位大多可以由市场组织即企业提供，这时候关注的重点是政府与企业之间的关系，有些服务项目可以直接以政府购买方式获取，而有些服务项目则需创新政府与企业之间的合作方式，可采用战略联盟、合作网络、供需链管理甚至虚拟组织的形式，依靠契约和信任完成政府与企业之间的互动，通过网络来获得资源，克服双方自身的局限，实现各自的组织目标。

（作者单位：中共南京市溧水区委机构编制委员会办公室）

注释：

[1]刘小康.新一轮事业单位改革“纯化”取向的反思[J].北京行政学院学报，2013(1).

[2]李强.地方事业单位分类改革研究[D].南京大学，2012.

[3]赵立波.公益机构的概念解析与现实梳理[J].行政论坛.2015(22).

[4]冯俏彬，贾康.权益—伦理型公共产品：关于扩展的公共产品定义及其阐释[J].经济学动态.2010(7).

[5]周义程.公共利益、公共事务和公共事业的概念界说[J].南京社会科学.2007(1).

[6]何峥嵘.事业组织的界定[J].行政与法.2015(12).

[7]竺乾威.国家治理现代化与厘清国家社会市场关系[J].理论探讨.2022(1).

[8]邓金霞.行政保障类事业单位的改革实践与发展定位[J].中国人事科学.2018(5).

[9]易丽丽.公益类事业单位与政府关系类型研究——基于四种类型典型案例改革的比较分析[J].中国行政管理.2016(12).