李家平

〔内容提要〕随着行政执法体制改革的不断深入，行政处罚权越来越多地从传统行业主管部门剥离，在监管与执法分属不同部门的新格局下，各地在推进行政执法改革实践中出现了职责边界模糊、推诿扯皮、监管真空等突出问题。作者基于中央与地方政策法规，结合实践探索，主张构建“双轮驱动”的行政检查责任体系，以有效提升执法效能。

 党中央关于行政执法体制改革总的要求是，进一步减少执法层级、归并执法队伍、下沉执法力量、理顺职责关系，构建以区县为主的行政执法体制。综合行政执法改革与“一支队伍管执法”模式的推行，旨在破解多头执法、效率低下等积弊，其核心在于实现行政处罚权的相对集中。然而，伴随行政处罚权越来越多地从传统行业主管部门剥离，监管（日常检查）与执法（处罚）分属不同部门的新格局下，实践中催生了职责边界模糊、推诿扯皮、监管真空等突出问题。症结往往聚焦于：行政检查权，作为监管的核心环节与执法的前提基础，究竟应专属行业主管部门，还是应由行业主管部门与执法部门共同承担？本文基于中央与地方政策法规，结合实践探索，主张构建“双轮驱动”的行政检查责任体系，并特别强调执法部门通过主动巡查对弥补监管力量不足、预防化解矛盾的核心价值。

监管执法分离后的现实困境：检查权悬空、力量结构性短缺与被动执法

《中华人民共和国行政处罚法》第18条确立了相对集中行政处罚权制度，其初衷在于“提高执法的效率和水平”。然而，该法及配套文件对行政处罚权集中后，作为其基础和来源的行政检查权如何配置并未清晰界定，由此在实践中滋生三大弊端。

1.检查与处罚脱节，执法效能弱化。行业主管部门掌握标准、熟悉情况却不直接执法，综合执法部门拥有处罚权却可能缺乏常态化、专业化的检查手段与信息渠道。检查发现的问题无法高效转化为执法案件，执法活动因缺乏源头活水而陷入被动。

2.监管力量严重不足，真空地带凸显。必须认识到，改革前各行业主管部门设立执法队伍的初衷，其主要任务往往并非行使单一的行政处罚，而是承担大量的、常态化的行政检查。检查工作量大面广，是执法链条中最耗费人力的环节。改革后，涉及本领域执法队伍撤销、行政处罚权发生转移的，若机械地将所有行政检查职责全部交由行业主管部门，其现有编制和人员力量（尤其是县一级）普遍难以承接原先由专业执法队伍承担的庞杂检查任务，必然导致监管频率下降、覆盖面缩水，形成事实上的监管真空，为风险隐患埋下伏笔。  

3.被动执法成本高，矛盾易发难化解。执法部门若仅依赖行业部门移送线索或群众举报“等案上门”，不仅反应滞后，更导致大量违法行为未能“发现在初始、解决在萌芽”。待到问题发酵、后果严重时才介入处罚，不仅执法阻力增大、执法成本陡增，而且容易激化矛盾、引发暴力事件，不利于维护社会稳定，也有损政府公信力。农村宅基地执法即为典型：若不能在违法建设初期（如打地基、砌墙阶段）通过日常巡查及时发现并制止，待房屋建成后再强制拆除，不仅耗费巨大财政和社会成本，更易引发激烈冲突，成为基层治理顽疾。

法理与实践依据：“三权一体”的法定逻辑与“双主体”检查的必然性

行政检查职责由行业主管部门与综合执法部门共同承担、协同履行，并赋予执法部门必要的主动巡查职责，具有坚实的法理支撑、明确的法定授权和实践必要性。

1.中央立法精神：确立“三权协同”的改革逻辑。《中华人民共和国行政处罚法》第18条、第24条是相对集中行政处罚权的基石，其核心在于通过“集中”提升执法效能，但效能提升绝非仅靠孤立地集中“处罚权”即可实现。深层次看，该制度设计的逻辑隐含着对配套权力运行保障的需求——即与处罚权直接相关的行政检查权、行政强制权的同步协调。国家层面在部署综合行政执法改革时，始终强调相关权力的配套集中。《城市管理执法办法》（住房城乡建设部令第34号）第10条是体现这一思路的典型，明确规定“城市管理执法主管部门依法相对集中行使行政处罚权的，可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施。”此处的“与之相关”具有深刻内涵。全国各城市在实施城市管理综合执法时，普遍依据此办法及地方政府授权，不仅承接了行政处罚权，也一并承接了为有效行使处罚权所必需的、紧密关联的行政检查权和行政强制权。这充分说明，行政检查是发现违法事实、启动处罚程序的前提和基础，是行政处罚权有效运行不可或缺的环节。将检查权与处罚权人为割裂，违背了权力运行的内在规律和改革初衷。

2.地方立法转化：明确“检查权”的法定地位。地方在落实中央政策时，通过立法或规章将“与处罚权相关的行政检查”制度化。《浙江省综合行政执法条例》第八条“综合行政执法部门应当按照省人民政府批准的综合行政执法事项目录确定的范围，行使相应事项的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制措施等职权。”这是对“三权一体”最清晰的地方立法表述之一，直接在法律层面赋予综合执法部门与其处罚权相匹配的行政检查权。湖北省《关于深化综合行政执法改革的实施意见》“将相关执法职能和队伍整合到位，以主管部门名义依法统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权等执法职能……”，《河北省城市管理综合行政执法条例》第十五条“城市管理综合行政执法人员在调查或者进行检查时……”，均清晰明确了综合执法部门的行政检查权。

3.执法改革实践：检查权是提升执法效能的核心支撑。浙江省在其行政执法改革核心文件中强调，综合执法部门对目录内事项拥有法定的、主动的行政检查权。“综合查一次”与“日常巡查”双轨并行，除牵头联合检查外，综合执法队伍依托网格，承担高频事项的常态化主动巡查是主要工作方式。例如对农房建设的主动巡查，将大量违建遏制在萌芽状态，显著降低执法成本与冲突。湖北十堰在市辖区推行大综合行政执法模式（市辖区设置综合行政执法局，不再保留其他综合执法队伍），将城市管理、市场监督管理、劳动保障、文化旅游、商务、人民防空、殡葬等领域的行政处罚权全部交由综合执法部门行使。工作实践中，综合执法部门被明确赋予对规划建设、市政设施、文化娱乐场所，以及校园周边环境、餐饮油烟污染、消防安全等特定领域和重点事项的日常巡查职责，通过建立“巡查发现-快速制止-移送认定-后续处理”的闭环工作机制，变被动响应为主动预防，有效提升了城市精细化管理水平和市民满意度。以上两地的实践证明：赋予执法队伍与其处罚权直接关联的检查权（尤其是主动巡查权），是保障执法效能、实现源头治理的关键。

从中央部署到地方立法，再到各地改革实践，一个清晰的共识是：相对集中行政处罚权，绝非仅仅集中孤立的“处罚”行为本身，其制度有效性的根基在于同时保障与之密不可分的行政检查权、行政强制权的协调运行。行政检查（尤其是主动巡查）是发现违法、启动程序、固定证据的核心手段，是行政处罚权得以有效实施的“源头活水”。因此，在法律框架内，明确综合执法部门在其集中行使处罚权的领域内，依法享有并主动行使与之直接相关的行政检查权，不仅是提升执法效能的必然要求，更是充分体现中央政策精神和地方立法实践支撑的题中之义。

构建协同高效的行政检查实施路径：双轮驱动与主动前哨

为避免推诿扯皮、填补监管真空、化解执法矛盾、降低治理成本，亟需在法律框架和改革实践中，明确并落实“双主体、有侧重、强协同、重主动”的行政检查责任体系。

1.强化法定化职责分工与赋权。在地方性法规或政府规章中，应清晰界定行业主管部门的专业监管检查职责（侧重标准符合性、风险监测）与综合执法部门的执法关联检查职责，尤其应特别明确赋予综合执法部门其在处罚权领域内进行日常巡查职责和主动核查权限，作为对专业监管力量的必要补充。

2.强化执法部门主动巡查职能。要将“主动发现问题、早处置”作为综合执法队伍的核心能力要求。依托网格化管理，将执法力量下沉至街面、社区、乡村，对高频、易发、高风险的领域（如市容环境、农房建设、安全生产初步排查）进行常态化巡查，建立快速响应和快速处置机制，变末端处罚为前端治理，有效降低执法成本和社会矛盾。

3.健全协同运行机制和监督考核体系。强制推行“监管执法双向告知”制度、联合检查计划制度、案件（线索）移送标准与程序，建设统一高效的监管执法信息共享平台，确保巡查发现信息即时互通。将双方在信息共享、线索移送、协同检查方面的履职情况，以及执法部门主动巡查发现问题的数量与质量、前端化解矛盾的效果，纳入政府绩效考核，压实共同责任。

监管与执法的分离，其本意绝非制造新的壁垒或削弱监管力量。行政处罚权的集中行使，天然呼唤与之配套、灵活高效的行政检查权配置模式，并赋予执法部门主动作为的空间。唯有打破“检查权专属”的僵化思维，在法律框架内明确行业主管部门与综合执法部门在行政检查上的互补性责任，特别是激活执法队伍的“前沿哨兵”作用，使其能主动巡查、及早干预，并辅以强有力的协同机制保障，方能真正疏通监管执法的“任督二脉”，有效弥补监管力量缺口，将矛盾风险化解于前端，使“一支队伍管执法”释放出提升治理效能、优化营商环境、促进社会和谐的澎湃动能。

（作者单位：中共十堰市委机构编制委员会办公室）